Lo que las leyes de Presupuestos esconden…

Es una práctica generalizada en las administraciones públicas que las leyes por las que se aprueban los presupuestos generales, o las leyes de medidas que las acompañan introduzcan modificaciones de las leyes de Hacienda o Presupuestarias. Estas modificaciones pasan más desapercibidas que las modificaciones de las leyes de Contratos o Subvenciones, pero van a marcar con mucha intensidad la gestión pública.

La Ley de Presupuestos de la Junta de Andalucía para 2024 trae 2 importantes cuestiones en el ámbito de la gestión (suprime ciertos actos de ejecución presupuestaria contractual ) y del control (permitiendo su adaptación a las actuaciones automatizadas) en las que considero que es interesante profundizar :

• ACTOS DE EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA IMPLICITOS EN LOS ACTOS DE GESTIÓN: El artículo 28 de la Ley de Presupuestos Generales de la Junta de Andalucía al establecer las competencias del Consejo de Gobierno para la autorización de gastos dice en su apartado tercero «Los citados acuerdos, que cuando se produzcan en materia contractual deberán concurrir antes de la aprobación de los expedientes de contratación, llevarán implícita la aprobación del gasto correspondiente.»
  Hay que tener en cuenta que al estar en la Ley de Presupuestos sus efectos sólo se extienden al de la anualidad correspondiente y que se limita a actos de naturaleza contractual, pero parece una buena estrategia para comenzar con este trascendental cambio que afecta a toda la organización. (Nota: con posterioridad a esta entrada se publica el Decreto-ley 3/2024, declara que todos los actos de ejecución presupuestaria quedan subsumidos en los actos de gestión «A estos efectos, los actos de ejecución presupuestaria del gasto son actos debidos consecuencia de los actos de gestión administrativa o negocios jurídicos de los que derive, de forma que, cuando conlleven un gasto se producirá de forma simultánea la fase de gestión presupuestaria que le corresponda.)
  Es curioso que la Ley 47/2003 General Presupuestaria (en otra modificación realizada por una Ley de presupuestos para 2007) ya introdujo esta previsión de que la adopción del acto de autorización de los convenios por el Consejo de Ministros conlleva la aprobación del gasto y sin embargo esto no se haya extendido a otros ámbitos.
  En mi opinión, este es el destino que al que llegarán la mayoría de las Administraciones Públicas a medio plazo , cada una elegirá un camino y el momento que se adecue a su contexto y situación de partida, pero el objetivo será idéntico en todas ellas: los actos de ejecución presupuestaria dejarán de ser actos de voluntad (y por tanto que exigen una firma manual o electrónica) para pasar a convertirse en datos estructurados que acompañan al acto administrativo. El verdadero cambio no es que los documentos contables pasen de ser firmados manual a electrónicamente, sino la desaparición del documento contable en el procedimiento administrativo.
  Este objetivo ya está totalmente alcanzado en la Generalitat de Cataluña en el que el respaldo normativo fue el art 17.1 de la Orden que regula la Contabilidad que estableció «Una vez dictados los actos, realizados los hechos y formalizadas las operaciones que según el derecho generen efectos económicos, financieros o patrimoniales, QUEDA APROBADO el gasto o el ingreso en la fase correspondiente de ejecución del presupuesto y se realizan las anotaciones contables que correspondan en el sistema de información contable.»
  En Castilla la Mancha en febrero de 2023 también se realizó este cambio de forma integral tal y como he podido contar en el blog en las entradas que tratan la «Transformación del proceso de gasto publico». Esta vez , con rango de Ley, se estableció que (articulo 61- Ley de Hacienda)«A estos efectos, la ejecución presupuestaria quedará subsumida en los actos de gestión de los que derive, de tal manera que la adopción del acto o negocio jurídico que conlleve el gasto producirá la fase de gestión presupuestaria que le corresponda» Hay que hacer notar que en Castilla La Mancha el Consejo de Gobierno otorga autorizaciones previas a determinados negocios jurídicos de cuantías determinadas pero no participa en el procedimiento administrativo, cosa que considero que facilita el proceso digital de forma íntegra. La configuración del tramite de Consejo de Gobierno como autorización previa y no como acto de aprobación en si también se recoge en el DL 3<72024 de Andalucía
  
• CONTROL QUE SE ADAPTA A LA AUTOMATIZACIÓN: ¿Tiene sentido aplicar los mismos controles en un proceso manual que en un proceso automatizado? La Ley General de Presupuestos de Andalucía afronta este reto que plantea una nueva gestión. Así la Disposición Final 6 modifica el articulo 88 de la Ley General de Hacienda de la Junta de Andalucía del siguiente modo «1. El control interno comprende dos modalidades, el control previo y el control financiero .Cuando de acuerdo con la normativa aplicable, los procedimientos objeto de control se instrumenten y formalicen en resoluciones o actos a través de actuaciones administrativas automatizadas….. la Intervención General de la Junta de Andalucía podrá aprobar las instrucciones y directrices necesarias para adaptar los distintos controles previstos en este capítulo a las especialidades derivadas de este tipo de actuaciones, mediante resolución publicada en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía. En todo caso, la Intervención General de la Junta de Andalucía podrá realizar auditorías en los términos y la forma que determine dicho órgano directivo».
  Tradicionalmente las leyes presupuestarias establecían un régimen predeterminado e inflexible según el sujeto al que se aplicaban; simplificando mucho, se aplicaba el régimen de fiscalización previa a la Administración general y a Organismos Autónomos y el control posterior al resto de entidades. Sin embargo, recientemente empiezan a modificarse las normas para permitir una flexibilización del régimen a aplicar en función de otras variables que no son meramente subjetivas.
  En la Ley 47/2003 General Presupuestaria encontramos dos instrumentos útiles para afrontar la adaptación automatización:
  • En 2014 se modifica el articulo 142.2 «objetivos del control» ,para establecer la previsión de la peculiaridad del control en las Actuaciones Administrativas Automatizadas (que yo conozca se ha utilizado hasta el momento en las prestaciones de paternidad y maternidad )
  • Una segunda vía se posibilita en 2018 cuando se modifica el articulo 149 para determinar que la sustitución del la fiscalización previa por el control posterior para tipos de expedientes y no solo en función del órgano que lo emite. Así, por ejemplo, si un determinado expediente de un órgano sujeto a control previo se gestiona de forma automatizada podría acordarse el cambio de régimen de control a un control posterior. Esta es la formula que se ha utilizado en la Junta de Comunidades de Castilla la Mancha que posibilito que la Conexión del Bono Digital se hiciera de forma automatizada de forma integra.

Todo este proceso de transformación afecta al mismo corazón que bombea toda la gestión económica y administrativa de las administraciones publicas, por lo que como vemos, cada administración deberá realizarlo de forma realista analizando su entorno, la madurez digital de la gestión, la oportunidad del momento ….cualquier opción es buena excepto la de permanecer parados.
Como reflexión final me gustaría cuestionar si no deberíamos plantearnos la forma de legislación instaurada en las administraciones públicas. Estoy a favor de que las leyes presupuestarias o de acompañamiento introduzcan las variaciones que resulten pertinentes, pero me resulta chocante que precisamente normas que se modifican con mucha frecuencia (Contratos, Subvenciones y Presupuestaria/Hacienda) tengan desarrollos reglamentarios tan escasos, estáticos y poco actualizados. En mi opinión, deberíamos simplificar mucho más las leyes, haciendo esfuerzos para que sean comprensibles para la mayoría, que regulen los principios generales y dejando las excepciones y la particularidad al reglamento. En el caso de la gestión económica y el control interno creo que necesitamos una nueva generación de normas presupuestarias que no aborden la transformación digital como una mera particularidad del procedimiento de gasto o administrativo, sino que parta de la base de que la gestión económica se fundamenta en datos y documentos electrónicos. Este enfoque renovado permitirá el uso de tecnologías disruptivas en la gestión económica , un análisis mucho más certero de los riesgos y el diseño de unos controles mucho mas eficientes útiles, flexibles y adaptables al entorno cambiante porque …. todo puede mejorar!!!