El número 84 de la revista Auditoria Pública incluye un artículo en el que describo como la tecnología y la racionalización de procesos han posibilitado que el proceso de ejecución de gasto no tenga sustantividad propia, eliminando la tramitación contable.
Tal y como planteo en el artículo ( y he ido contando en este blog) la culminación de este proceso no es el final, sino que esta transformación exige profundizar en una reforma del ordenamiento presupuestario, que se construya sobre unos cimientos solidos y abandone las modificaciones anuales de carácter puntual (vía ley presupuestos o acompañamiento) que nos han valido para adaptar a martillazos nuestra tradicional normativa presupuestaria a un entorno muy diferente al de hace décadas en el que uso de » nuevas tecnologías» era una quimera que pocos podían imaginar.
Intentaré aterrizar el tema con ejemplos concretos que no son sino una manifestación de la necesidad de abandonar la tradicional burocracia presupuestaria que hoy día no aporta garantías al sistema sino que se convierte en un freno a ciegas a la gestión, y sustituirla por otros mecanismos que permitan obtener conocimiento a la hora de tomar decisiones de impacto presupuestario:
-El control de la plurianualidad: La normativa presupuestaria establece unos porcentajes de gasto plurianual que si se sobrepasan requieren ciertos informes y autorizaciones (articulo 46 LGP) pero….¿tiene sentido mantener los controles basados en umbrales de porcentaje de compromiso sobre una partida presupuestaria? ¿debe aplicarse este tipo de control a todo tipo de gasto sea cual sea el negocio jurídico? ¿Qué conocimiento de saca de este trámite de autorización? ¿Se deniega alguna autorización por este motivo? Hoy día creo que hay formulas más efectivas para controlar este tipo de gastos: lo primero siendo selectivos y discriminando, no puede ser el mismo control que se aplique a un contrato menor que a un contrato de concesión, un contrato de mantenimiento de un servicio esencial, que una nueva inversión. Debemos propiciar que la decisión se tome con contexto, con datos e información que nos permitan decidir desde el conocimiento. Hoy día si se aplicaran con estrategia las TIC podrían ayudar a establecer controles que pasen de ser meros tramites burocráticos a un elemento que permite adopta mejores decisiones.
-Temporalidad de los créditos: Las leyes presupuestarias establecen que «Los créditos para gastos que en el último día del ejercicio presupuestario no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas, quedarán anulados de pleno derecho, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 58 de esta ley»(art. 49 de la Ley general Presupuestaria). Esta taxativa afirmación choca en la actualidad donde cada vez la gestión anticipada, condicionantes externos (recursos especiales contractuales, fondos de conferencias sectoriales e instrumentos europeos) lleva a situaciones complicadas a la gestión: si no llego a formalizar un contrato licitado que esperaba comenzarse en diciembre será nulo de pleno derecho el crédito ? ¿Cómo afecta esta nulidad al acto administrativo? En sentido estricto debería haberse hecho una modificación antes del cierre de plurianual a anticipada…pero ¿tiene esto sentido? ¿Si la ejecución presupuestaria es un efecto del acto administrativo… ¿no debería «adaptarse» los créditos a lo que sucede en el plano administrativo sin más, eliminando una vez más esa sustantividad propia? ¿No debería condicionar la nulidad de los créditos a que no haya un negocio jurídico al que estén afectos y deban de ser adaptados para su tramitación en el ejercicio siguiente?
-Vinculaciones y clasificaciones del gasto: particularmente este elemento penaliza en la gestión de subvenciones. La clasificación económica tradicional del gasto mezcla finalidad del gasto (a corriente o inversión) con lo subjetivo (a quien va la subvención) así que si por ejemplo el órgano gestor convoca una ayuda para actuaciones de higienización de ganado y los beneficiarios pueden ser empresas privadas (artículo 47) o entidades sin ánimo de lucro (articulo 48) , tendrá que imputarse la convocatoria a partidas diferenciadas. Dice la normativa subvencional que «Cuando la cuantía total máxima de las subvenciones convocadas se distribuya entre distintos créditos presupuestarios y se otorgue expresamente a dicha distribución carácter estimativo, la alteración de dicha distribución no precisará de nueva convocatoria pero sí de las modificaciones que procedan en el expediente de gasto antes de la resolución de la concesión art (58.4 LGS)» Así vemos que si bien la normativa se subvenciones quiere dotar al procedimiento de flexibilidad, lo cierto es que la normativa presupuestaria supone un freno y un dique difícil de sortear: si el gestor no ha calculado bien (cosa normal porque hasta ahora se exige a los gestores de subvenciones las dotes de adivinación) el nivel de vinculación de los créditos en el capitulo 4 y 7 obligará al gestor a hacer la oportuna modificación de crédito (y confiar en que la partida que se quiere aumentar no hubiera sido disminuida 🙁 ) …Hay que volver a plantearse si esta garantía responde a riesgos actuales o si esto surgió así en un momento en que la clasificación económica era la mejor vía para poder obtener información del gasto pero en la actualidad la tecnología ofrece vías que otorgan mayor rigor: mecanismos que permitan visualizar de forma clara a que se destina el presupuesto y a que terceros …todo ello sin necesidad de mantener esa burocracia presupuestaria que en su día fue valiosa pero que hoy no representa ninguna garantía.
-¿Sigue siendo necesario la distinción entre tramitación anticipada y plurianual? ¿ y la aplicacion diferente de la misma entre contratos ,subvenciones y otros negocios jurídicos? Esta es una de las cuestiones recurrentes que causan devoluciones de expedientes por las unidades de control (a los ajenos en la materia señalar que los compromisos plurianuales tienen preferencia en la incorporación al ejercicio que se inicia , frente a unos créditos de tramitación anticipada que teóricamente solo se incorporan si hay crédito adecuado y suficiente en el ejercicio que se inicia y los negocios jurídicos de esa naturaleza se someten a una condición suspensiva a que exista crédito en el ejercicio).
La pregunta es si esta distinción de regímenes es una garantía acorde al ruido que generan en la gestión ¿Cumple la función para lo que en su día se constituyó? Debo decir que quizás en otras administraciones haya sido diferente, pero en mi experiencia nunca he visto ejercer la cláusula suspensiva para quitar la validez a un negocio jurídico .En épocas de fuertes restricciones presupuestarias se efectuaron modificaciones a la baja o resoluciones de contratos siguiendo el procedimiento previsto en la Ley de contratos, o se anularon o no se resolvieron convocatorias…pero no se invocó esta clausula para dejar sin efecto sin más. Y entonces volvemos a la cuestión sustancial ¿no debe renunciar la gestión presupuestaria a su entidad propia para pasar a ser reflejo de los negocios jurídicos? Si continuásemos la senda transformadora que han iniciado hasta sus ultimas consecuencias no habría distinción entre anticipada/plurianual ni entre contratos o subvenciones: los gestores generarían sus actos con los efectos presupuestarios en las anualidades correspondientes . Las garantías en momentos de restricciones presupuestarias sobrevenidas deben afrontarse igualmente desde los actos o negocios jurídicos para acomodarse a las disponibilidades presupuestarias, sin ruido innecesario: más simplicidad , mayores garantías sin burocracias paralelas.
En definitiva, hoy día es posible contar herramientas que nos permitan tomar decisiones de mayor impacto para mantener la disciplina presupuestaria y abandonar la burocracia presupuestaria que frena de forma indiscriminada la gestión .Creo que es posible dotarnos de instrumentos que permitan poner de manifiesto las desviaciones significativas, déficits de presupuestación repetitivos, medidas que permitan una apertura de ejercicio más ágil, en el que los efectos presupuestarios de los actos administrativos puedan ser monitorizados y anticipados.. porque todo puede mejorar!!!
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